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罗桂连:PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务?

www.yigou029.com 2017年02月22日 来源:中国水网 发表评论

核心提示:最近,流行一种观点:PPP项目下的政府支付义务,不形成政府债务。如此,PPP模式成为政府的无本生意,相对于更为普遍性的政府借债实施项目模式,则有压倒性的“物有所值”优势,PPP模式将一统江山,席卷宇内,成为全球各国的政府项目的唯一实施模式。但是,为什么又不是这样呢?

罗桂连:PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务?

(E20特约评论员,中国水网金牌专栏作家。作者简介:清华大学PPP研究中心特聘高级专家,国家发改委PPP专家库定向邀请专家,中国资产证券化研究院PPP专业委员会主任委员,中国水网特约评论员,E20研究院PPP专委会成员。清华大学管理学博士,伦敦政治经济学院访问学者,注册会计师。2000年以来一直在基础设施投融资与资产证券化领域从事实务、研究和政策制订工作)

在政府借债实施项目模式下,如美国的市政债与国内的地方政府债券,还包括政府融资平台模式,政府依托自身信用,通过发行债券等方式筹集项目建设资金。这类政府债务在政府的报表上列示,或者虽然没有明示,但政府明白这是不可回避的债务。

在PPP模式下,由社会资本负责筹集项目建设资金,项目的融资主体从政府变成了政府选择的社会资本。在使用者付费充分的特许经营类PPP项目中,不会涉及政府未来的支付义务,确实不会形成债务。但是,在使用者付费不足的可行性缺口补助类PPP项目中,政府在PPP合同期内的足额、靠谱的支付,是确保项目可融资性和正常提供公共服务的前提。在没有使用者付费的政府采购类PPP项目中,政府在PPP合同期内的支付义务的约定和有效落实,更是项目落地www.yigou029.com节能的基石。在当前国内的PPP项目中,绝大部分都需要或多或少、甚至完全依靠政府在PPP合同期内的未来支付义务。这是不可否认的现实!

何为“负债”?国际会计准则委员会的定义为:负债是指企业过去的交易或事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。我国的《企业会计准则》的定义为:负债是企业所承担的能以货币计量、需以资产或劳务偿还的债务。

实务中的大部分PPP项目,政府在PPP协议生效日起,即确立了未来较长时期内不可撤销的实质性的现时付款义务。这里的“现时”,指的是付款义务确立的时点,而不是支付某笔资金的时点。按照实质重于形式的会计原则,在需要政府付费的PPP项目中,未来的政府付费确定无疑,应当将其作为负债予以确认。

再次强调这个关键点,需要区分不需要政府付费的特许经营类PPP项目与需要政府付费的其它PPP项目。对于前者,政府不实质性承担未来支付义务,确实不形成政府债务。对www.yigou029.com节能环保于后者,项目本身缺乏足够的未来收入现金流来偿还债务,政府承担确定的未来支付义务,毫无疑问,应当将其确认为政府债务。债务金额的计量,则需要考虑货币的时间价值与风险等因素,通过会计准则来明确。

有些专家说,在目前的有关政策性文件中规定的“政府债务”种类,没有包括“PPP合同下的政府支付义务”,因此“PPP合同下的政府支付义务”不形成政府债务,这是一种“神逻辑”。只能说明这些专家缺乏对“债务”的基本认识,PPP是新生事务,部委的政策性文件与会计准则的制定与修改需要一个过程,我确信有关制度性漏洞很快就会弥补。

如果“PPP合同的政府支付义务”不形成“政府债务”,可能造成如下严重后果:一是宏观上政府债务的统计不实,造成政府总体债务规模失控,形成潜在的系统性债务风险;二是地方政府可能过度依赖政府付费类PPP模式,不计成本、不计后果盲目大规模启动项目建设;三是社会资本能否收到政府付费存在特别高的风险。


关键词: PPP项目 政府义务支持 
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